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编者按:关于检察机关在民事公益诉讼中的地位问题,理论和实务中一直颇有争议。小编以前也提到过,著名民事诉讼法学者、南京师范大学李浩教授在《法学》2017年第11期上发表过一篇论文,非常经典。可以说,是目

字号: 更新时间:2019-08-03 04:52:47 来源:网络整理 点击数:132
论检察机关在民事公益诉讼中的地位 一、问题的提出   为了应对日益严重的环境污染和多数消费者权益受到侵害的问题,我国立法机关于2012年8月31日修改民事诉讼法时增设了公益诉讼的条文,在新法第55条中规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”尽管在修改民事诉讼法的过程中,一些学者呼吁应当赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力,但新增的第55条所规定的“机关”实际上并不包括人民检察院,无论是根据立法机关职能部门的解释还是根据最高人民检察院领导的解读,[1]人民检察院并不在“法律规定的机关”之内。   虽然人们普遍认为检察机关提起民事公益诉讼在短期内已不再可能,但这一问题很快就有了转机。距民事诉讼法修订两年多之后,中央全面深化改革领导小组于2014年10月23日通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,该《决定》明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。根据上述要求,2015年5月5日,中央深改组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》;同年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。该项《决定》授权北京、内蒙古、吉林、江苏等十二个地区的检察机关在必要时可以作为公益诉讼人提起民事和行政公益诉讼。   经全国人大常委会授权后,最高人民检察院迅速行动起来,于2015年7月2日发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下称《试点方案》),并于7月21日下发通知,正式启动试点工作。为解决试点中遇到的具体问题,最高人民检察院于2015年12月16日通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下称《实施办法》)。经过一年多试点后,曹建明检察长于2016年11月5日向全国人大常委会做了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。曹建明检察长在报告中谈及试点工作存在的问题与困难时坦承“二是公益诉讼制度理论研究不够深入。特别是检察机关提起公益诉讼的法律基础、职能定位以及检察机关在公益诉讼中的诉讼地位等问题研究不深不透。”[2]   检察机关提起公益诉讼,势必给我国的民事诉讼程序带来了一系列新的、复杂的问题。民事诉讼法原先一直未规定检察机关有权提起、参与公益诉讼,最高人民检察院在2012年修订民事诉讼法时对提起公益诉讼持谨慎态度,都同检察机关一旦提起、参与民事诉讼,其诉讼地位不易确定有关。   2017年6月,为期两年的检察机关提起公益诉讼试点结束。接着,全国人大常委会于2017年6月27日通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,根据该《决定》,第55条增加一款,作为第二款,内容是“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”   尽管检察机关提起、支持民事公益诉讼已经写入了法律,但立法机关仅就这一问题作了原则性的规定,并未涉及由此引发的一系列与检察机关诉讼地位紧密相关的程序问题。[3]因此,检察机关在公益诉讼中的地位问题并未因为民事诉讼法的最新修订而得到解决,相反,随着法律修订后检察机关提起、支持公益诉讼全面铺开,解决这一问题的紧迫性进一步凸显。   二、检察机关在第一、二审程序及审判监督程序中的称谓   之所以要研究检察机关在民事公益诉讼中的称谓,一方面是由于“当事人的称谓不同,表明他们在不同的程序中,具有不同的诉讼地位。由于诉讼地位不同,享有的诉讼权利与承担的诉讼义务也不完全相同。”[4]另一方面则是因为在称谓问题上,检察机关与法院之间存在明显的认识上的分歧。   (一)第一审:原告还是公益诉讼人   人民检察院试点公益诉讼后,首先面临的问题是提起诉讼后是否称为原告?在授权检察机关试点公益诉讼前,学术界对此问题就进行过讨论和争鸣。[5]这一问题是讨论检察机关提起民事诉讼绕不开的问题,所以凡是主张检察机关有权提起民事诉讼的学者,都会对这一问题提出自己的观点。从已发表的论文看,对此问题可谓是各抒己见,观点纷呈。其中有代表性的观点包括:(1)民事公诉人说。该说认为检察机关既然是代表国家利益提起诉讼,其身份就应当是国家公诉人。[6](2)国家监诉人说。该说主张检察机关既然是国家的法律监督机关,提起诉讼后就应当作为监督机关的代表人来监督法院和其他诉讼主体。[7](3)公益代表人说。该说认为检察机关是代表国家利益和社会公共利益提起诉讼的,所以在诉讼中应称为公益代表人。[8](4)当事人说或原告人说。该说提出尽管检察机关以公益代表人的身份提起民事诉讼,但在诉讼中,仍然居于当事人的地位。[9]也有学者明确提出:检察机关若以提起诉讼的方式参与民事诉讼,其身份和地位只能是原告。[10](5)双重身份说。该说认为,检察机关提起民事诉讼后,既是原告,又是法律监督者。[11]   对于这一问题,最高人民检察院在2015年7月发布的《试点方案》中给出的答案是“公益诉讼人”。之所以选择“公益诉讼人”这一称谓,可能是考虑到检察机关是国家的法律监督机关,因而在称谓上需要与其他提起公益诉讼的主体有所区别。用“公益诉讼人”这一称谓,还可能是受到刑事诉讼程序的启发,在刑事诉讼中,检察机关称为“公诉人”。这些考量可以理解,也有一定的合理性,但称作“公益诉讼人”是否与民事诉讼法兼容,[12]它与“原告”相比,是否是一种更好、更合理的称谓,不无疑问。在笔者看来,“原告”而非“公益诉讼人”是一种更具合理性的称谓。理由如下:   第一,从检察机关实际发挥的功能,在诉讼中享有的权利义务看,检察机关符合原告的特征。在民事诉讼中,原告只是表明它是提起诉讼、引起诉讼程序发生的一方。作为原告,享有与原告相对应的一系列诉讼权利,如提起诉讼、变更或者增加诉讼请求、申请财产保全、撤回起诉等,同时也要承担与原告相应的一些诉讼义务、责任,如提交起诉状、明确诉讼请求、提供证据证明诉讼请求所依据的事实等。   检察机关提起民事公益诉讼,在一些根本性特征上与原告并无不同。作为引起诉讼程序发生的一方,他们同样需要提交诉状,也要提出具体的诉讼请求,也要说明事实和理由并提供相应的证据;在开庭审理时,也要出庭参加诉讼,要证明提出的诉讼请求是有事实依据和法律依据的,在被告对检察机关提供的证据提出质疑时,也需要对证据的客观性、关联性、合法性作出说明。在诉讼过程中,也有权变更、追加诉讼请求或者撤回诉讼;也有权同对方和解、与对方达成调解协议。总之,如果我们注重于检察机关在民事公益诉讼中的功能、着眼于检察机关在民事公益诉讼中享有的诉讼权利和承担的诉讼义务的话,就会发现“原告”这一称谓,是与检察机关在民事公益诉讼中的作用、地位相吻合的。   第二,从授权检察机关提起民事诉讼的目的看,检察机关也应具有原告的诉讼地位。立法机关授权检察机关提起民事公益诉讼,并非把检察机关作为提起公益诉讼首选的主体,考虑到检察权这一公权力的特殊性,检察机关在提起公益诉讼之前要履行诉前程序,督促或者建议法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼,法律规定的机关和有关组织未提起诉讼的,才由检察机关提起诉讼。检察机关实际上是处在最后的序位,处于补充性位置。在社会公共利益受到侵害又无适格的主体提起诉讼的情况下,才需要由检察机关来填补原告的空缺,使得民事公益诉讼的程序能够开启,法院能够对可能侵害社会公共利益的行为行使审判权。这一安排充分表明授权检察机关提起民事公益诉讼是为了在特殊情况下让检察机关扮演原告的角色,而不是民事公益诉讼的审判活动缺少监督或者现有的诉讼监督机制不适应公益诉讼,为了加强诉讼监督才授权检察机关提起诉讼。[13]   第三,从检察机关与其他有权提起公益诉讼主体的关系看,“公益诉讼人”的称谓存在不平衡、不协调问题。根据民事诉讼法和相关法律的规定,有关国家机关、社会公益组织,也有权提起民事公益诉讼,不仅如此,在提起公益诉讼的序位上,它们还在检察机关之前。如果把检察机关称为公益诉讼人,就难免引发称谓上的不协调问题,并且很难对称谓上区别对待作出合理的解释。有关国家机关、社会公益组织不也同样是出于维护社会公共利益的目的才提起诉讼的吗?为什么就配不上公益诉讼人这一称谓呢?当行政机关作为原告时,这一问题更为突出,行政机关也是国家机关,提起诉讼也是为了维护公共利益,为什么就只能称为原告而不能称作公益诉讼人?[14]   第四,从维护民事诉讼制度的统一性来看,用原告这一称谓也是必要的。民事诉讼不同于刑事诉讼,我国刑事诉讼法根据提起诉讼的性质不同,把所提起的诉讼分为公诉案件和自诉案件两大类,相应的,把提起诉讼的机关和个人分别称为公诉人和自诉人。在刑事诉讼中,把检察机关称为“公诉人”是完全符合我国刑事诉讼法体系的。[15]民事诉讼法则历来把提起诉讼的一方称为原告,即使是在增设公益诉讼制度后也依然如此,如果因为检察机关提起公益诉讼,就将其称为“公益诉讼人”,就会同民事诉讼法的体系不兼容。   第五,从程序法原理看,把检察机关称为原告也是符合程序法原理的。社会关系的复杂性、多样性决定了同一主体会处于不同的法律关系之中,不同的程序之中,这可谓是司空见惯的法律现象。同一主体在不同的程序中因地位不同而需要有不同的称谓,这也是得到广泛认同的常识性知识。检察机关也不例外,同其他国家机关一样,其称谓要根据其所处法律关系中的具体情形来定。如国家行政机关,哪怕是中央国家行政机关,如果因为参加了民事活动且与对方当事人发生了纠纷,并且需要以民事诉讼的方式来解决纠纷,其身份要么是原告、要么是被告或者第三人。甚至作为国家审判机关的人民法院因参与民事活动而涉讼,也同样需要接受原告或者被告这一身份。在实际生活中,个别法院就曾因为拖欠工程款,被债权人将其作为被告提起诉讼。[16]在国家赔偿案件中,人民法院成了赔偿义务机关。在行政诉讼中,行政机关的身份就只能是被告,虽然在我国行政诉讼制度设立之初,行政机关对被告这一身份、称谓相当抵触,但时至今日,涉讼的行政机关也能够以平常心态接受、认同被告的身份了。其实,作为法律监督机关的人民检察院,在具体法律关系中监督机关的身份也不是一成不变的,例如在针对检察机关的有关国家赔偿的纠纷中,检察机关的称谓就是赔偿义务机关、复议机关。[17]   最后,从必要性来说,把检察机关称为公益诉讼人也并非必要。不赞成用原告这一称谓的主要原因是担心原告这一称谓无法显现检察机关这一特殊身份,其实这种担心完全是不必要的。法院在判决书中一定会在原告后写明某某人民检察院,以表明本案的原告是检察机关。通过这样的表述,无论是检察院,还是对方当事人、审理案件的法院,都会清楚地意识到本案原告是检察机关,且检察机关是为了维护社会公共利益才提起诉讼的。对诉讼外的广大民众来说,只要他们了解什么是公益诉讼,也一定会知道检察机关是为了维护社会公共利益才作原告的。   总之,把检察机关称为原告,既不会降低检察机关的地位,更不会改变检察机关作为法律监督机关的基本属性,反而可以准确反映检察机关在民事公益诉讼中实际的诉讼地位。   (二)第二审:上诉人抑或抗诉机关   即使在第一审程序中,能够用“公益诉讼人”这个称谓来避开原告,但到了第二审程序,依然会遇到难题。与第一审程序实行“不告不理”一样,第二审程序的启动也依赖于当事人对一审裁判声明不服的上诉行为。从理论上说,提起上诉的既可能是原告,也可能是被告,但从我国民事诉讼的实务看,被告提起上诉的比例远高于原告。[18]公益诉讼案件尤其如此,就检察机关提起民事公益诉讼的案件而言,目前尚无检察机关提起上诉的案例。[19]   尽管如此,依然不能排除检察机关对法院裁判不服的可能性。那么,当检察机关认为一审裁判存在错误的时候,是用上诉还是抗诉的方式让案件进入第二审程序呢?从《民事诉讼法》的规定看,只有上诉这一种方式和途径。立法机关在制定民事诉讼法时,并未把检察机关作为当事人,所以也不可能考虑检察机关启动第二审程序用什么方式的问题。《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》不同,针对被告不服一审裁判规定了上诉,而对检察机关则规定了抗诉。《实施办法》给出的答案是抗诉。[20]   用抗诉而不是上诉,意在强调尽管检察机关提起了公益诉讼,但可不是普通的原告,而是法律监督机关。这与在第一审程序中把检察机关称为“公益诉讼人”在逻辑上具有一致性。由此引发的问题是,这是否意味着其他当事人(包括其他公益诉讼的原告)认为一审裁判存在错误,只能通过上诉这种方式表达他们的不满,而检察机关则认为法院裁判存在错误,代表的是法律监督机关的意见,因而需要用抗诉这种方式监督法院、督促法院作出正确的裁判?更进一步说,检察机关的抗诉是否比当事人的上诉具有更大分量、二审法院应当完全按照检察机关的抗诉意见作出改判?如果得出肯定性结论,无疑是草率的,也是错误的。首先,如果认为抗诉是在行使法律监督权,就会对检察机关在公益诉讼中的身份产生困惑——他们究竟是当事人还是法律监督者,究竟是在履行原告的职责还是在履行诉讼监督人的职责?其次,审判实务表明,法院并不会因为是检察机关提出的抗诉,就一定按照抗诉中的意见和要求作出二审裁判。法院依然要对案件进行审理,要看检察机关在抗诉书中提出的意见是否有事实依据和法律依据,要看一审裁判是否真的存在错误。如果认为一审裁判并无错误,法院仍然会维持一审的裁判。也就是说,从实际效果看,采用抗诉而非上诉并不会产生不同的实际效果,并不会造成实质上的区别。   目前尚无检察机关认为一审裁判存在错误的案例,但已出现了被告不服一审判决的案例。2015年2月24日至25日,徐州市鸿顺造纸有限公司(以下称“鸿顺公司”)经理王某某临时设置直径20厘米铁质排放管,将未经处理的生产废水2000余吨排入苏北堤河,污染了周边环境。在无适格主体提起诉讼的情况下,徐州市人民检察院向徐州市中级人民法院提起诉讼,要求判决鸿顺公司赔偿污染环境所造成的损失。[21]徐州市中级人民法院经过审理后,作出一审判决,在判决中认定了检察机关主张的被告偷排污水污染环境的事实,判决被告赔偿生态环境修复费及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失计人民币105.82万元,并支付公益诉讼人为诉讼支出的费用3000元。[22]鸿顺公司不服一审判决,向江苏省高级人民法院提出上诉。在二审中,如何确定检察机关的诉讼地位呢?如果提起诉讼的不是检察机关,被上诉人无疑是作为对方当事人的原告,但本案是检察机关起诉的案件,在一审中的称谓是公益诉讼人,二审中如何来称检察机关呢?就民事诉讼法的规定来看,被提起上诉的一方称为对方当事人,而在民事判决书、裁定书中对方当事人历来称为被上诉人。可能考虑到该上诉案中检察机关系对方当事人,所以江苏高院的二审判决书用“被上诉人(原审公益诉讼人)”来表示徐州市人民检察院。[23]   江苏高院在判决书中用“被上诉人”这一称谓是可以理解的,因为从民事诉讼的视角看,既然有上诉人,必然也要有被上诉人。如果对此采用刑事二审判决书的写法,不写被上诉人,而是在判决书首部首先写原公益诉讼人徐州市人民检察院,再写上诉人鸿顺公司,就不像是一份民事判决书。   在民事诉讼中,把未提起上诉的一方称为被上诉人,是为了准确地说明该方当事人在二审程序中的地位。一般而言,提起上诉的一方当事人是对一审裁判不满的一方,他们认为一审裁判在认定事实或者适用法律上存在错误,甚至认为两方面都存在错误,所以才寄希望于通过上诉来改变一审裁判。至于未提起上诉的对方当事人,即使不完全满意一审裁判,至少也能够接受-审裁判,因而在第二审中,总是会努力维护一审裁判。从民事诉讼的实务看,上诉人总会尽其所能找出一审裁判存在的错误,将它们作为上诉的理由,而对方当事人总是希望能够维持对其有利的一审裁判,会充分行使法律赋予其提出答辩的权利,在答辩状中逐一反驳上诉状中提出的种种理由。这种结构,公益诉讼案件与同公益无涉的一般民事诉讼案件并无二致,即使是检察机关提起公益诉讼,也不会改变此种结构。   在二审程序中把检察机关称为上诉人或被上诉人,可以恰如其分地、清晰地说明检察机关在第二审程序中的诉讼地位。同时,这样也能与第一审程序中原告这一称谓保持逻辑上的一致性。   (三)审判监督程序:申请人还是抗诉机关?   如果说检察机关提起公益诉讼后在一、二审程序中其诉讼地位就已经不易界定的话,进入审判监督程序以后,检察机关的诉讼地位会愈发变得微妙,也更加难以确定。从理论上说,进入审判监督程序的案件既可能是被告的行为引起的,也可能是检察机关的行为引起的。如果是前一种情形,被告与检察机关的称谓似乎都不难确定——被告为申请人,检察机关为被申请人。然而,假如是后一种情形,难题就立刻浮现出来了。检察机关是以当事人的身份申请再审呢还是以法律监督机关的身份提出抗诉呢?即使是让检察机关接受一、二审程序中原告、上诉人或被上诉人的称谓,让他们在审判监督程序中再认同申请人的身份恐怕也不再可能。虽然目前公益诉讼案件中检察机关认为法院生效裁判存在错误的情形尚未出现,但可以肯定的是,检察机关不可能用申请再审的方式来开启对案件的再次审理。   检察机关以提出抗诉的方式或者提出检察建议的方式启动审判监督程序是民事诉讼法的规定。[24]虽然这一规定是在未曾预料到检察机关能够以提起诉讼的方式参与民事诉讼时作出的,但既然法律并未因为检察机关提起公益诉讼而修改,检察机关在认为生效裁判存在错误的时候也只能以法律监督机关的身份启动再审程序。这样,在审判监督程序中,检察机关凸显了法律监督者的地位,尽管同时又是提起诉讼的一方。   于是,诉讼权利平等的原则在审判监督程序适用中受到限制,检察机关可以用抗诉这一必然引起对案件再次审理的方式启动再审,而被告则只能用申请再审这一在多数情况下会被法院驳回的方式来寻求对案件的再次审理。不过,这其实是让检察机关提起公益诉讼带来的固有矛盾,也是一个无解的矛盾。当然这种不平等仅限于这一程序问题,因为即使抗诉必然引起对案件的再次审理,法院也不会由于是检察机关提起的抗诉,就一定会支持其抗诉意见。事实上,如果法院认为原审生效裁判并无错误,依然会维持原裁判。这在审判实务中并非罕见。   三、检察机关对被告:是否享有法律监督权   如上文所言,在检察机关提起的民事公益诉讼中,检察机关实际上处在原告的地位,检察机关与对方当事人的关系,实际上就是与被告的关系。与被告关系需要研究的问题是,检察机关在民事公益诉讼中,其诉讼地位应当优于被告还是具有与被告平等的诉讼地位?这一问题的实质是,民事诉讼法规定的诉讼权利平等原则是否也适用于检察机关提起的公益诉讼?由于公益诉讼在诸多问题上有别于仅仅关涉私益的民事诉讼,所以在一些程序问题上需要针对公益诉讼的特点作出特殊安排,需要对民事诉讼法中的原则、规则作出必要的调整。事实上,在最高人民法院已发布的两个关于民事公益诉讼的司法解释中,也已经对处分原则、法院调解原则做出了调整。[25]那么,诉讼权利平等原则是否也有必要作出调整呢?   在未设立公益诉讼之前,即使存在国家机关作为当事人参与民事诉讼的情形,对该原则的适用并未带来任何问题,因为这些国家机关是以法人的身份参与诉讼的,无论是作为原告还是被告,在诉讼中都与对方处于平等地位,在诉讼权利义务上无需做出特殊的考虑和安排。公益诉讼进入民事诉讼后,公益诉讼的原告,尤其是在检察机关作为原告提起诉讼时,是否要重新考虑该原则的适用,是否要赋予公益诉讼的原告更高、更优越的诉讼地位呢?   在民事公益诉讼中,尽管提起诉讼的是享有法律监督权的检察机关,但检察机关与被告的诉讼地位总体而言依然是平等的,诉讼地位平等原则也仍然适用于检察机关作为原告的诉讼。对于这一观点,至少可以提出三个方面的理由:   首先,检察机关对被告并不具有法律监督权。检察机关与对方当事人是否处于平等的诉讼地位,主要在于检察机关在诉讼程序中对被告是否具有监督权?能否行使监督权?检察机关能否对被告实施监督,关键又在于我国检察机关的监督权是否也包括一般监督权。所谓的一般监督权,是指检察机关对国家机关、社会团体、公职人员、一般公民是否遵守法律的监督权,只有在一般监督权范围内,公民的行为是否守法才在检察机关的监督范围之内。一般监督权源于原苏联。1922年,全俄中央执行委员会通过了反映列宁法律监督思想的《检察监督条例》,该条例规定的监督对象包括社会团体、私人组织、私人行为。[26]我国学者对一般监督权的理解存在认识分歧,有从广义上解释监督对象的,即“将检察机关针对国家机关、社会团体、公职人员和公民是否遵守法律的监督称之为一般监督”,[27]也有对一般监督的对象作狭义解释的,按照这种解释,一般监督的对象是国家行政机关违反法律的行政决定和措施,以及国家行政机关工作人员的违法行为,而不包括不担任公职的一般公民。[28]新中国成立后,我国的第一部宪法曾借鉴原苏联的立法对一般监督权作出过规定,但在后来1979年的《人民检察院组织法》和1982年《宪法》中又取消了一般监督的规定。在全面依法治国新的历史背景下,一般监督权的问题又重新引起重视,检察机关也开始对行政机关的违法行为进行监督,但是,这种监督似乎并未拓宽到公民、法人、其他组织的违法行为。   《实施办法》并未规定检察机关在提起公益诉讼前要向实施违法行为的被告发检察建议,督促其停止、纠正违法行为,对已造成的损害进行补救,或许可以证明最高人民检察院并不认为检察机关对公民、法人、其他组织也有法律监督权。这与检察机关提起行政公益诉讼形成鲜明的对照,由于检察机关对行政机关具有法律监督权,所以在《实施办法》的诉前程序中,明确要求“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责”(第40条)。   其次,在诉讼权利的享有与诉讼义务的承担上,检察机关的与被告的总体而言是平衡的。诉讼地位是通过当事人在民事诉讼中享有的权利和承担的义务具体体现的,所以诉讼地位是否平等,归根结底是要看原、被告诉讼权利义务是否平等。   应当承认,公益诉讼的设立确实给主要为解决私益纠纷而设立的民事诉讼制度带来了一系列新的问题,在公益诉讼中,原告毕竟是为了维护社会公共利益而提起诉讼的。考虑到这一点,同时也是为了鼓励公益诉讼,对公益诉讼的原告作出优惠性的规定确有必要。从已经颁布的司法解释看,优惠性的规定包括三个方面:一是减免原告的义务。如起诉时缓交诉讼费用,败诉或部分败诉时免交诉讼费用;二是转移费用负担。即原本应当由原告承担的费用改由被告负担,如原告为进行诉讼支出的检验费、鉴定费、律师费可根据原告的请求,由法院决定由被告承担;三是限制被告权利。限制被告权利表现在不允许被告提出反诉。这些都是根据公益诉讼的特殊情况,对当事人之间的诉讼权利义务所进行的局部的、必要的调整,并不会从根本上影响诉讼权利平等原则的适用。   但另一方面,对于公益诉讼的原告而言,他们也承担了一些非公益诉讼原告不需要承担的责任。例如,在环境公益诉讼中,作为社会组织的原告需要证明专门从事环境保护活动连续5年以上且无违法记录,检察机关提起诉讼需要先进行督促、支持法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼的诉前程序,原告需要向法院提供被告的行为已经损害社会公共利益或者具有掼害社会公共利益重大风险的初步证明材料。这些额外的要求是根据公益诉讼特点提出的,是适合公益诉讼需要的,但也的确增加了原告提起诉讼的负担。在分析诉讼权利平等原则时,指出这一点也是必要的。   虽然公益诉讼的原告享有某些“优惠”,但是在诉讼权利的基本面上,双方当事人仍然是平等的,如委托诉讼代理人的权利、申请回避的权利、提供证据的权利、质证的权利、辩论的权利、上诉的权利等。   再次,除非法律另有规定,法院在诉讼中对检察机关和被告不可能给予差别待遇。[29]诉讼地位平等原则能否得到贯彻实施,关键在于主持程序进行的法院,所以立法机关在规定这一原则时特地强调“人民法院应当保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等”(第8条),法律的这一要求,无疑也适用于公益诉讼案件。   客观地说,为了服务和保障国家的绿色发展理念,为了为建设美丽中国提供司法保障,我国法院对公益诉讼的态度是非常积极的,最高人民法院近年来单独制定或者与有关部门共同制定了一系列推进公益诉讼的司法解释和司法文件。[30]但尽管如此,法院在诉讼中依然要平等地对待双方当事人,对那些极有可能最终被判定为侵权、被追究民事责任的被告,也要充分保护他们依法享有的诉讼权利。要认真对待被告提出的答辩意见,要保障他们举证、质证、辩论、上诉、申请再审的权利。就此而言,即使是检察机关作为原告,法院也不可能给予他们更高的诉讼地位,不可能把检察机关视为特殊的当事人,不可能在程序上优待检察机关。这也是现代司法制度对程序公正的必然要求。   四、检察机关与法院:当事人抑或当事人兼监督人   检察机关的身份无疑是法律监督机关,这并不会因为被授权提起民事公益诉讼后而改变,这是毋庸置疑的,但另一方面,检察机关提起公益诉讼后,其作为民事诉讼当事人的身份也是不容否认的。这意味着,提起民事公益诉讼的检察机关既具有法律监督机关的身份,又具有诉讼当事人的身份。那么,检察机关所具有的这两种身份、两种角色会不会产生矛盾和冲突呢?[31]   在笔者看来,只要处理妥当,两种身份、两种角色的存在,并不会给公益诉讼中的检、法关系带来问题和困惑。解决这一问题的正确思路是根据检察机关所实施的具体行为,将这两种身份、角色区分开来,界定清晰。   具体而言,检察机关提起公益诉讼后,其身份首先是诉讼中的原告,应当按照法律和司法解释对原告的规定和要求来实施诉讼行为,如提出诉讼请求、提供必要证据、申请先予执行等。如果认为合议庭成员等存在应当回避的情形,宜采用向法院申请回避的方式,对法院作出的不予回避决定,宜采用申请复议的方式。   作为法律监督机关,人民检察院有权依据民事诉讼法关于检察监督的规定对法院的审判和执行行为进行监督。[32]虽然民事诉讼法并未像《刑事诉讼法》那样规定“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见”(第203条),但在208条第3款规定了“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”由于对上述规定中监督的对象和范围存在认识上的分歧,[33]最高人民检察院于2013年11月18日发布了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,该规则规定的“其他审判程序”囊括了审判监督程序之外的所有审判程序,对审判人员的违法行为也做了宽泛的规定,既包括在诉讼中违反诉讼程序的行为,又包括审判人员违反司法职业道德和涉嫌犯罪的行为。[34]   同以往检察机关只能根据诉讼当事人的申诉、举报发现审判人员的违法行为相比,检察机关提起民事公益诉讼后,通过参与诉讼,能够亲自发现、及时发现审判人员的违法行为,实施监督的时间也有条件从事后监督提前到事中监督。但事中监督需要处理好出庭参加诉讼的检察机关两种身份的关系,代表检察机关出庭参加诉讼的检察官不得当庭以检察机关的名义实施监督。这一方面是因为出庭的检察官在诉讼中主要承担和履行当事人的职责,另外一方面是由于在庭审中立即提出在慎重性上存在欠缺,同时作为裁判者的法官也不容易处理,尤其是当法官认为其行为并不违法时,对出庭检察官提出的建议就更加难以处置,甚至会使检察官和法官都处于尴尬境地。这一问题在刑事诉讼中早就存在,最高人民检察院、最高人民法院等六机关颁布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》的第32条中明确规定刑事诉讼法第二百零三条规定:‘人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。’人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见,应当由人民检察院在庭审后提出。”检察机关在民事诉讼中对法官违反诉讼程序的行为进行监督,也有必要借鉴上述规定。事实上,《实施办法》第22条就规定:“检察人员发现庭审活动违法的,应当待休庭或者庭审结束之后,以人民检察院的名义提出检察建议。”   五、检察机关支持起诉时的诉讼地位   按照《试点方案》,检察机关参与民事公益诉讼的首选方式是支持社会公益组织提起诉讼,试点的实践也表明检察机关建议起诉、支持起诉的案件远远超过了其以原告身份提起诉讼的案件。[35]因此,在研究检察机关在公益诉讼中的地位时,显然也有必要研究其在支持起诉时的诉讼地位。   与提起公益诉讼不同的是,对于支持起诉,我国民事诉讼法早就作出过规定,1982年3月颁布的新中国第一部《民事诉讼法(试行)》第13条就规定了“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”[36]这一原则只是对支持起诉提供了一个框架性的规定,至于对这一原则中的“机关”究竟包括哪些机关,采取何种方式支持起诉,支持到何种程度,民事诉讼法并未作出具体规定。[37]   根据对这一原则的权威解释,支持起诉仅限于支持权利受到侵害而不敢起诉的人提起诉讼,支持者也仅限于通过鼓励受害人起诉、为受害人提供法律知识、为其书写诉状等方式来帮助受害人。支持者并不当然获得参与诉讼的资格,不能以诉讼参与人的身份加入到诉讼中继续提供支持。如果支持起诉人要想参加诉讼,唯一的方式是由被支持人授予其代理权,作为委托代理人参加诉讼。[38]在公益诉讼出现前,虽然支持起诉原则一度沉寂,几乎被遗忘,但后来在提倡能动司法时期,支持起诉原则被激活,在支持弱者通过诉讼保护其权益方面发挥了积极作用。适用该原则支持受害人起诉的,有国家机关、也有社会团体。国家机关支持起诉的,主要是检察机关,如检察机关支持国有企业起诉追回流失的国有资产、支持农民工起诉讨薪等。[39]   在检察机关适用该原则支持起诉的实践中,受害人提起诉讼后,检察机关应否、能否通过参与诉讼继续提供支持,就作为问题浮现出来。例如,在一起机动车交通责任事故纠纷中,检察机关支持受害人的监护人向法院提起诉讼,法院受理诉讼后,在开庭审理前未通知检察机关派员出庭,检察机关认为法院的这一做法违法,而法院则认为,检察机关既不是案件当事人,也不属于其他诉讼参与人,不通知其出庭并不违法。[40]   新民事诉讼法实施后,最高人民法院为了应对日渐增多的环境民事公益诉讼中提出的问题,于2015年1月6日颁发了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,该《司法解释》第11条规定检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定,可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”从这一规定看,最高法院并不认为检察机关在支持起诉的公益诉讼案件中可以出庭参与诉讼。[41]根据全国人大常委会的授权,2015年7月检察机关开始公益诉讼的试点后,最高人民检察院虽然在《实施办法》的第21条中明确规定“人民法院开庭审理人民检察院提起的民事公益诉讼案件,人民检察院应当派员出席法庭”,但未对检察机关支持起诉时是否应当派员出庭作出规定。即使是根据最新修订的民事诉讼法,检察机关支持诉讼是否应当采用派员出庭的方式依然是一个悬而未决的问题。[42]   在民事公益诉讼试点的实务中,存在两种情形:一种是虽然支持起诉,但仅仅是通过向法院提交支持起诉意见书的方式,不派员参加诉讼。例如,在徐州市检察院支持中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起环境污染民事公益诉讼案件中,就采用这种支持方式。[43]另一种是检察机关通过派员出席庭审的方式来支持起诉。例如,在中华环保联合会提起的一起环境民事公益诉讼案中,广州市白云区检察院派出两名检察官出庭支持诉讼。[44]在浙江省绍兴市生态文明促进会提起的一起水污染引起的环境公益诉讼案中,绍兴市人民检察院派出两名检察官出庭参与诉讼。[45]再如在东洞庭湖自然保护区管理局对非法猎杀国家级保护候鸟的被告人何某等1人依法提起民事公益诉讼中,岳阳楼区检察院出庭支持诉讼。[46]   这两种不同的支持方式对民事诉讼程序的影响明显不同。前一种方式,检察机关虽然向法院提交了支持起诉意见书,但毕竟没有派员出庭,所以并不会涉及检察机关在庭审中的诉讼地位问题,后一种方式则不同,检察机关真正参与到庭审中来了。检察机关参与庭审不可避免地会引发一系列新的问题,这些问题包括但不限于检察机关的出庭人员采用何种方式支持起诉?出庭人员是否要参与质证?是否要与被告进行辩论?原告如果打算撤回诉讼、与被告和解,是否需要经过检察机关同意?如果进入二审程序,是否需要继续派员出庭?如果派员出庭,由一审中的检察机关还是由其上一级检察机关派员出庭?甚至检察官的坐席应当如何摆放也会成为问题。   检察机关派员出庭,都会宣读支持起诉意见书,通过宣读该意见书表明检察机关认为原告提出的诉讼请求是有事实和法律依据的,法庭应当支持原告的诉讼请求。这是所有检察机关派员出庭支持公益诉讼案件都会采取的做法。   在派员出庭的情况下,参与质证也是完全可能出现的现象。帮助公益组织收集被告实施污染环境等损害社会公共利益行为的证据,是检察机关支持公益诉讼的重要方式之一。同公益组织相比,检察机关在这方面具有明显的优势,在检察机关拥有的调查取证手段中,有些是民间性质的公益组织所无法拥有的,如调阅、复制有关行政执法卷宗材料,询问违法行为人、证人,勘验物证、现场等。[47]   检察机关收集到的证据材料,无论其是否参与诉讼,都需要在法庭上经过质证才能作为法院认定事实的根据。在检察机关未派员出庭的情况下,这类证据只能由作为原告的公益组织来回答被告提出的质疑,[48]而在派员出庭的情况下,由出庭的检察官来回应对方的质证意见应当是一种更直接、更合理的方式,毕竟,这类证据是由检察机关收集的,检察机关对收集证据的具体情况最了解、最熟悉。尤其是在被告方对证据收集手段合法性提出质疑并要求法院将其排除的时候,需要由检察机关作出说明。[49]   出庭的检察官是否参与法庭辩论也是一个需要研究的问题。从实现支持诉讼的宗旨看,参与辩论,在辩论中反驳对方当事人的观点、意见,论证原告方所提出的诉讼请求有充分的事实依据和法律依据,应当是出庭支持诉讼的应有之义。一方面,出庭的检察官,通过参与法庭辩论,可以结合法庭辩论的具体情况,有针对性地发表辩论意见,从而为原告提供更具实效性的支持;另一方面,如果不参与辩论,仅仅是宣读事先准备好的支持起诉意见书,派员出庭的必要性就会大打折扣,受到质疑。[50]   公益组织作为原告提起诉讼后,也可能决定撤诉或者与对方达成和解,在检察机关派员出庭的情况下,原告意欲撤诉或和解,会事先告知出庭的检察官,检察官可能会理解和认同,但也可能会认为撤诉或和解并不符合社会公共利益,在后一种情况下,又当如何处置?这一问题的实质是原告作出上述选择,是否需要经过支持诉讼的检察机关同意的问题。检察机关出庭支持诉讼,实质上是帮助原告进行诉讼,就此而言,原告才是诉讼中的当事人,而撤诉、和解则是法律赋予原告的权利,如果要经过检察机关同意,检察机关似乎成了真正的当事人,或者成为对原告实施监督的人,有违民事诉i公法原理。另一方面,取得检察机关同意也缺乏实践的必要性。就撤诉而言,公益组织撤回诉讼后,并不会影响其他公益组织再对被告的违法行为提起诉讼。即使没有其他公益组织再次提起诉讼,又确有必要提起诉讼,支持诉讼的检察机关也可以自己提起诉讼。[51]就和解而言,由于《环境公益诉讼解释》针对和解中可能出现的损害社会公共利益的行为,设置了公告、审查的预防性措施,所以没有必要再增加由出庭的检察机关批准这一环节。更何况如果检察机关认为和解协议会损害公共利益,完全可以向法院提出,相信法院在批准和解如也会慎重考虑检察机关的意见。   在派员出庭支持诉讼的案件中,一旦案件进入第二审程序,还会遇到由哪一级检察机关派员出庭的问题。[52]对此有两种方案可选择,一种是依然由支持起诉的那个检察机关派员出庭,另一种是由支持诉讼的上一级检察机关派员出庭。采用后一种方案的理由是,既然审理上诉案件的法院是上一级法院,那么就应当由与法院相同级别的检察院来支持诉讼。另外,就检察机关来说是一体的,上下级检察机关之间不存在独立办案的问题,所以由上一级检察机关派员出庭,没有任何制度上的障碍。从实务看,既有由原支持诉讼机关在二审中继续支持诉讼的,[53]也有由其上一级检察机关在二审中作为支持诉讼人的。[54]究竟是由原支持起诉机关还是由其上一级检察机关出庭,也同检察机关在支持诉讼中的地位相关,如果检察机关在二审中的诉讼地位仅仅定位于支持起诉人,由原检察机关出庭并无问题,可是如果同时也定位于法律监督机关,就存在第二审程序中由下级检察机关监督上级法院的问题。不过,究竟由哪一级检察机关在第二审程序中出庭,毕竟是检察机关内部的事务,相对来说还比较容易处理。[55]   关于检察机关出庭的座位,目前诉讼实务中的做法是,在原告的右侧,摆放检察员的席卡,也就是说出庭的检察官坐在原告一边。不过检察机关并不认为这是一种适当的位置。[56]客观地说,目前的这一坐席摆放,是符合诉讼支持人的身份的,另外似乎也没有其他可接受的选项,总不能把位置摆在审判席的旁边或者与审判席相对的双方当事人中间吧?   鉴于派员出庭支持诉讼已经突破、超越了支持起诉原则内涵,会引发一系列不易处理的程序问题,且法院与检察机关之间、检察机关内部对是否应当参与诉讼存在认识上的分歧,[57]对是否应当采用派员出庭的方式支持公益诉讼,宜慎重对待。有必要认真分析试点中派员出庭的实践,考察原告是否确实需要检察机关通过参与诉讼的方式对其进行支持,检察机关派员出庭后是否能够对原告起到实质性的帮助作用,分析检察机关参与诉讼后其诉讼地位能否妥善处理,权衡制度设计上的利弊得失,然后再来决定检察机关是否需要采取派员出庭的方式支持民事公益诉讼。如果选择的方案是检察机关出庭支持诉讼,其诉讼地位宜界定为诉讼支持人,即为帮助原告进行诉讼而参与诉讼的人,因为这样的诉讼地位才符合支持诉讼的本意。[58]   六、结语   检察机关提起、支持民事公益诉讼,是我国公益诉讼制度的重大发展与完善,但另一方面,由此带来的与检察机关的诉讼地位密切相关的程序问题也亟待深入研究。检察机关作为原告提起诉讼后,不可避免地使自己处于诉讼当事人的地位,作为法律监督机关的检察机关对当事人这一新的角色不适应、甚至难以接受也是可以理解的。在全国人大常委会授权检察机关试点公益诉讼时,用了“公益诉讼人”这一概念,显然是考虑到检察机关的感受。然而,在检察机关提起、支持民事公益诉讼作为一项正式的制度写入民事诉讼法后,在新增的第55条第2款中并未再出现“公益诉讼人”这一称谓,这难免使今后再用“公益诉讼人”这一概念缺少了法律上的依据,也使得检察机关在今后提起的公益诉讼中是否应当再用公益诉讼人这一称谓成为疑问。从民事诉讼程序的原理看,从授权检察机关提起、参与公益诉讼的立法目的看,检察机关在提起诉讼的时候,主要处于原告的诉讼地位是很自然的,正如他们在二审程序中主要处于上诉人或者被上诉人的地位。[59]这也是从现行的民事诉讼法所能够得出的唯一结论。   既然检察机关在民事公益诉讼中的主要地位是作为原告一方诉讼当事人,那么在与被告的关系上就应适用民事诉讼法关于原、被告之间的原则、制度和规则,在与法院的关系上需按照当事人与法院的原理和规则去处理,也就没有什么值得惊讶的了。   检察机关对民事公益诉讼同样具有法律监督权是毋庸置疑的,但提起诉讼后,需要处理和协调好作为诉讼当事人与法律监督机关的关系,需要清晰地界定检察机关在不同程序、不同问题上的不同角色和地位,只有这样才能最大限度地取得共识。尤其重要的是检、法两机关尽快达成这一问题的共识,才有利于这项新制度顺利实施。 注释 [1]最高人民检察院曾明确检察机关不作为公益诉讼主体,但可以通过督促起诉、支持起诉等方式参与环境民事公益诉讼。参见最高人民法院环境资源审判庭编:《环境资源审判指导》,人民法院出版社2015年版,第25页。   [2]曹建明:《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》,《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第6期。   [3]最高人民检察院建议这些问题由全国人大常委会授权最高人民法院与最高人民检察院制定具体办法来解决,但是在审议中,一些常委会委员建议对此需要再斟酌。参见朱宁宁:《全国人大常委会委员普遍赞成公益诉讼试点成果法律化》,载《法制日报》2017年6月24日第2版。   [4]柴发邦主编:《民事诉讼法学新编》,法律出版社1992年版,第149页。   [5]早在授权检察机关提起公益诉讼前,就有一些学者主张在涉及社会公共利益的问题上,检察机关应当有权提起、参与民事诉讼,所以这一问题学术界早有讨论。   [6]参见邓思清:《论检察机关的民事公诉权》,《法商研究》2004年第5期;金信年:《检察机关提起民事诉讼问题探讨》,《法学杂志》1990年第3期;赓永安:《论检察机关提起民事诉讼》,《湘潭大学社会科学学报》2001年第2期。   [7]参见石小申:《人民检察院与民事诉讼中的诉》,《检察理论研究》创刊号。   [8]参见刘华英:《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》,《当代法学》2016年第5期。   [9]参见刘波:《论检察机关提起民事诉讼的法律地位》,《海南大学学报人文社会科学版》2006年第3期。   [10]参见廖中洪:《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》,《现代法学》2003年第3期。   [11]参见杜颖:《检察机关提起民事公益诉讼制度研究》,《中国检察官》2015年第11期。   [12]尽管在全国人大常委会的授权决定中用了“公益诉讼人”这一称谓,但在后来的修改民事诉讼法决定中,并未再出现“公益诉讼人”这一概念。   [13]问题恰恰在于,提起公益诉讼的原告具有法律监督机关的身份,而检察机关又纠结于这两种身份之间,对原告这一新的角色不习惯、不接受。对于此种情况,江伟教授早有评析,他指出:检察院的同志认为,检察机关参加民事诉讼不能叫原告,应叫“公诉人”,理由是:检察院当原告降低身份,有失尊严。他认为,检察机关虽然是法律监督机关,但如果是以提起诉讼的方式参与民事诉讼,就应当叫原告。参见西南政法学院编:《民事诉讼法讲座》(上册),1983年5月印,第190-191页。   [14]在诉讼实务中,对由国家机关提起的民事公益诉讼案件,各地法院对原告的称谓并不一致,有称为原告的[参见咸阳市中级人民法院民事判决书(2013)咸中民终字第01394号];也有称为公益诉讼人的,如在云南省宜良县国土资源局提起的一起环境公益诉讼案件中,昆明市中级人民法院的判决书把县国土资源局称为公益诉讼人[参见云南省昆明市中级人民法院民事判决书,(2012)昆环保民初字第6号],还有称为“起诉人”的[参见武汉海事法院民事裁定书(2015)武海法立字第00001号)]。但多数是称为原告。   [15]刑事案件主要是公诉案件,刑事诉讼法也主要是针对公诉案件进行规制。我国刑事诉讼法第二编的标题就是“立案、侦查和提起公诉”,第三编“审判”中又专门规定了“公诉案件”和“自诉案件”。   [16]参见成功:《海南中级人民法院拖欠工程款,债主将其告上公堂》, 2017年9月16日访问。   [17]在2016年1月颁发的8个“人民法院人民检察院刑事赔偿典型案例”中,就有2个涉及到人民检察院,在这两个案例中,人民检察院的称谓是赔偿义务机关和复议机关。参见《人民法院报》2016年1月8日第3版。   [18]在民事诉讼中,纠纷的类型不同,原告的胜诉率也不同,但由于原告胜诉率总体大于被告,所以被告的上诉率大于原告。   [19]从检察机关试点民事公益诉讼的实践看,由检察机关提起诉讼的案件为数相当少,在这些案件中,法院都判决支持了检察机关提出的诉讼请求。这与检察机关高度重视公益诉讼,对公益诉讼案件精心准备有很大关系。也同《试点方案》规定的提起公益诉讼前需要先行层报最高人民检察院批准有很大关系。   [20]《实施办法》第25条规定地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉。”不过法院并不认同检察机关用抗诉的方式提出上诉。   [21]参见最高人民检察院网上发布厅:《江苏省徐州市人民检察院对徐州市鸿顺造纸有限公司污染环境案提起民事公益诉讼》,2017年8月25日访问。   [22]参见徐州市中级人民法院民事判决书,(2015)徐环公民初字第6号。   [23]参见江苏省高级人民法院民事判决书,(2016)苏民终1357号。   [24]检察建议是2012年修改民事诉讼法时为检察机关新设立的一种监督方式,用于地方各级人民检察院对同级人民法院的监督活动。   [25]《环境民事公益诉讼解释》第16条、第25条、第27条对原告作出诉讼上的承认、调解与和解、撤诉做了必要的限定。《消费民事公益诉讼解释》第12条也对原告作出诉讼上承认作出限定。   [26]参见甘雷、谢志强:《检察机关“一般监督权”的反思与重构》,《河北法学》2010年第4期。   [27]雷小政:《往返流盼:检察机关一般监督权的考证与展望》,《法律科学》2012年第2期。   [28]参见王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版,第189页。   [29]另有规定的情形如本文第二部分提到的检察机关用抗诉的方式启动再审,被告则以申请再审的方式寻求再审救济。   [30]如最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(2014年6月),《关于在部分地方人民法院推进环境民事公益诉讼审判工作的指导意见》(2014年7月),《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015年1月)。最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》(2014年12月)。   [31]新中国第一部民事诉讼法颁布实施后,理论界曾多次讨论过检察机关代表社会公共利益提起、参与民事诉讼的问题,但每次讨论均无法就这一问题形成共识,原因正在于担心一旦规定检察机关可以参加民事诉讼,它的两种身份难以协调。   [32]《民事诉讼法》关于检察监督的规定包括第14条、第208~213条、第235条。   [33]对该条文不同理解的具体情形的分析参见:邵世星、吴军:《谈对审判监督程序以外的程序违法行为的法律监督》, 《中国检察官》2014年第3期;周清华:《正确理解修改后民诉法第二百零八条第三款》,《人民检察》2013年第8期。   [34]参见《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第97条、第98条、第99条。   [35]据有关部门的统计,截至2016年12月底,各试点地区检察机关办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件,其中民事公益诉讼案件为57件,行政公益诉讼案件为437件,行政附带民事公益诉讼案1件。参见王地:《检察机关提起公益诉讼案件数量“井喷”的背后》,载《检察日报》2017年2月26日第1版。   [36]其后民事诉讼法虽然经过1991年、2007年、2012年三次修订,但支持起诉作为一项基本原则,始终规定在民事诉讼法中,连文字表述也未作任何修改。   [37]参见柴发邦在第三期全国法律专业“民事诉讼法”师资进修班上关于基本原则讲授中的相关内容,载西南政法学院:《民事诉讼法讲座》(上册),1983年5月印,第106~107页。   [38]由原告委托支持起诉的机关、团体、企业事业单位作为诉讼代理人,再由受委托者派出工作人员实际代理诉讼。   [39]参见刘德华等:《四川检察机关开展专项行动,为农民工讨薪1965万元》,载《检察日报》2013年5月13日第1版。据报道,除四川外,重庆、云南、山西、山东、新疆等地的检察机关也尝试运用支持起诉原则帮助农民工讨薪。   [40]参见唐玉玲、苏锡飞:《检察机关出庭支持起诉民事案件之据及实践应对》,《中国检察官》2013年第24期。   [41]也许有人认为,既然司法解释中规定了检察机关可以提交书面意见,那就意味着肯定了实践中有的检察机关不仅提交支持原告诉讼请求的书面意见,而且让检察机关出庭宣读这一书面意见的做法。但笔者认为,提交书面意见,不能等同于出庭参加诉讼,因为不出庭同样也可以提交书面意见。   [42]第55条第2款规定的“前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”,可以作两种解读,一种是通过帮助搜集证据、提供法律咨询、提交支持起诉书的方式支持起诉;另一种是除采用上述方式外,还派出检察官出庭支持起诉。   [43]参见江苏省人民检察院:《江苏检察机关公益诉讼典型案例汇总》,“江苏检察网”2016年10月13日刊载,2017年4月9日访问。   [44]参见刘冠男、姚凯丽:《检察机关首次出庭支持环境公益诉讼》,载《南方日报》2014年12月26日A03版。   [45]参见葛熔金:《浙江首例支持起诉的环境公益诉讼案开庭,2名检察官出庭参与》,《澎湃新闻网》2017年2月6日刊载,2017年9月16日访问。   [46]参见阮占江等:《东洞庭湖“投毒猎杀候鸟案”开庭检察机关派员出庭支持公益诉讼》,载《法制日报》2016年1月22日第8版。   [47]《实施办法》第6条对检察机关在民事公益诉讼中有权采用哪些方式调查收集证据做出了规定,在明确规定的6种方式中,有些是公益组织也可以采用的方式,如收集书证、物证、视听资料等证据,咨询专业人员,委托鉴定或评估等。   [48]民事诉讼存在法院依据一方当事人的申请调查收集证据的情形,在诉讼实务中,法院采取的是把证据交给申请调查的一方当事人,由该方当事人回应对方的质证意见。对法院依职权收集的证据,则采取由法庭在证据调查阶段出示、听取当事人意见的质证方式。   [49]《实施办法》第6条明确规定:“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”如果检察机关在收集证据时采用了上述办法,就会构成非法取证。   [50]据笔者了解,在检察机关派员出庭的案件中,有相当一部分只是在法庭上宣读支持起诉意见书,就如同在审判监督程序抗诉案件中出庭的检察官所做的那样。但如果仅仅是宣读意见书,就会大为降低出庭的必要性。   [51]根据《环境民事公益诉讼解释》第28条的规定,前案原告申请撤诉被裁定准许的,有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉的,法院应当受理。   [52]虽然从理论上说,这类案件既可能由原告提起上诉进入第二审,也可能由被告提起上诉进入第二审,但在迄今为止的公益诉讼案件中,都只有被告提起上诉。   [53]由原来支持诉讼的检察机关出庭,熟悉案情,这是其优势所在。   [54]在2014年8月由泰州市环保联合会诉常隆化工等等六家企业的环境污染公益诉讼案中,在第一审程序中,由泰州市人民检察院派员出庭支持诉讼,在第二审程序中,则是由江苏省人民检察院派员出庭支持诉讼。   [55]从试点的情况看,法院似乎并不在意究竟是由原支持起诉的机关出庭参加诉讼还是由其上一级检察机关出庭。   [56]检察机关不认同的原因在于,认为自己是法律监督机关,和原告坐在一起会模糊法律监督机关的性质。   [57]由于参与诉讼受到质疑,有的地方检察机关改变了原先出庭支持诉讼的作法,原则上不再出庭。   [58]诉讼支持人的地位类似于诉讼辅助人或无独立请求权的第三人。在德国、日本的民事诉讼法中,第三人参加诉讼分为辅助参加和作为独立当事人参加,辅助参加的第三人类似于我国民事诉讼中的无独立请求权第三人。辅助参加人不是当事人,也不是当事人的代理人,而是当事人的帮手。我国民事诉讼法中的无独立请求权的第三人主要也是帮助被参加一方当事人进行诉讼。   [59]用“主要”二字,是考虑到检察机关所具有的法律监督机关的特殊身份,考虑到法律赋予检察机关对民事诉讼的监督权。 来源:《法学》2017年第11期

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